6. Развитие законодательной бази використання интегрированных и автоматизированных систем управления
В основном, нормативно-правовая база использования интегрированных и автоматизированных систем управления представляет собой отдельные разрозненные нормативно-правовые акты, регулирующие некоторые аспекты использования информационных технологий вообще (не только в управлении), развития информационного общества. Специального направления в законодательстве по поводу электронных систем управления нет.
Начнем наше рассмотрение с США. В 1993 году правительство США опубликовал доклад, в котором было озвучено план развития национальной информационной инфраструктуры. Среди всего прочего, в докладе говорилось о технологических инновациях, обеспечения универсального доступа к информации, в том числе, и к государственной. Для изучения связанных с этим проблем было сформировано Рабочая группа по информационной инфраструктуры [108], которая «играет ведущую роль в разработке и внедрении информационных технологий» [118] на государственном уровне.
В 1996 году в США был принят Закон о свободе информации (на основе уже существующего закона 1966 года), в котором подчеркивалась необходимость электронного документооборота и оказания правительственными структурами официальной информации на электронных ресурсах и так называемый «Закон Клинкер-Коэна» «О реформе использования информационных технологий », согласно которому главным исполнителем федеральной информационной политики становилось Федеральное Управление по делам информации и регулирования. Сейчас на портале Белого Дома США whitehouse.gov розмещено 5 основных Законов, регулирующих создание электронного правительства и государственных электронных систем управления вообще.
Так, в документе "S.1587 Federal Acquisition Streamlining Act of 1994 (Enrolled Bill [Final as Passed Both House and Senate]" (буквально - «Акт о федеральных закупках») весь IXроздил посвящено федеральным расходам на закупку ЭВМ и создание правительственной комп ' ютерной информационной сети, через которую будет проходить вся информация о расходах из государственного бюджета [107].
В 1998 году было принято постановление о ликвидации бумажного документооборота в федеральных структурах, а в 2000 году появился закон об электронной подписи во внутригосударственных и международных торговых отношениях, без которого дальнейшее развитие государственных информационных систем было бы невозможным.
В законопроекте HR2458.ENR "E-Government Act of 2002 (Enrolled Bill [Final as Passed Both House and Senate]", также размещен на сайте, является подразделение, посвященной «специальной пилотной программе», которой предусматривается использование «электронных автоматизированных баз данных »для создания единой базы данных, необходимой для функционирования электронного правительства. Для этого, предполагается использование этих баз данных также для обработки и создания электронных документов и исключения из обращения дублирующих друг друга документов [105]. Фактически этим« электронное правительство »было введено в рамки закона. Кроме этого, предусматривалось выделение средств на разработку и проведение программ по ликвидации неравенства в доступе к Интернету, защите и безопасности информации; разработку программы по привлечению к предоставлению информационных услуг государством частного сектора экономики и др..
До сих пор эти законы считаются наиболее важными в данной сфере для США [87].
В Сингапуре «Закон об электронных финансовых операциях» («ElektronicTransactionAct-1998») появился в 1998 году, но, в отличие от законодательства США, в этом законе было сразу было много разделов, касающихся использования новейших информационных технологий вообще и в работе государственных органов и электронной подписи, что предупредило издания отдельных законов потом. Так, электронная подпись стало означать то же самое, что и просто подпись, но такой, что делает достоверным электронный документ, а цифровая подпись стал разновидностью электронной подписи [28, 761]. В 1999 году были подписаны «Акт о развитии инфокоммуникаций», который «определяет деятельность уполномоченного Отдела по развитию коммуникаций в стране» [102] и «Телекоммуникационный Акт», в котором говорилось о «функционировании и финансировании информационных систем Сингапура и сопутствующие вопросы» [103 ], где также было упомянуто о развитии в стране межведомственных информационных структур (видимо, баз для автоматической обработки и хранения данных). В 2007 году был издан закон о контролирования спама, согласно которому передбачувалася возможность судебного иска против лиц, рассылающих спам на электронные почтовые ящики или мобильные телефоны (в качестве sms-сообщений) [113]. Понятное дело, что все эти законы способствуют развитию различных автоматизированных систем управления, однако отдельных законов или постановлений относительно этого, похоже, нет или они недоступны.
В Англии законодательный процесс пошел фактически с того времени, как в сентябре 2000 года был принят инициированный Тони Блэром Закон об электронной подписи (E-signature Act) и электронной коммерции (E-commerce Act). В 2010 роцiбуло принят нормативный документ Smart Government, целью которого э реформирования существующего электронного правительства "в соответствии с потребностями граждан и бизнеса»; он также предусматривает к 2020 году осуществить смену курса развития электронного правительства в сторону экономии финансов [52].
В Российской Федерациизаконотворчий процесс повсюду переплетается с федеральной программой «Электронная Россия», которая начала разрабатываться в 2001 году. В 2002 году был принят новый закон об электронной цифровой подписи, хотя электронная документация могла успешно использоваться с 1995 года на основе федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации». В 2003 году, когда в РФ назрела необходимость проведения некоторых экономических реформ, руководство страны заговорило о недостаточной эффективности работы государственного аппарата, главной причиной чего считали несоответствие количества полномочий правительственных органов к их реальных возможностей. Так началась «административная реформа», в рамках которой в 2005-2008 годах был принят ряд законов, в частности также федерального закона «О стандартах государственных услуг», в котором говорилось об их автоматизацию. В 2003 году также была согласована Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года, в которой в пункте 6.2. предусматривается разработка единых стандартов для «информационно-аналитических центров и систем, обеспечивающих сбор, обработку, хранение и анализ данных о результатах выполнения федеральными органами государственной власти своих основных задач и функций» [51, 25] и разного рода электронных ресурсов и реестров. Далее же и перед этим по тексту нигде не указывается создание самих таких центров; зато речь идет о том, что внедрение информационных технологий «позволит обеспечить» «информационно-аналитическое обеспечение» (имеются в виду, судя по контексту, компьютерные программы) для проведение, в частности, налоговых проверок, работы таможенной системы [51, 9-10].
В 2007 году был рассмотрен проект Концепции формирования электронного правительства до 2010 года, в которой также говорилось о «совершенствовании системы информационно-аналитического обеспечения принятия решений на всех уровнях государственного управления. Также с 2006 года велась разработка проекта федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного управления, который был доработано только в 2009 году, и вступивший в силу 1 января 2010 года [81]. Закон об электронных государственных услугах было принято лишь в июле 2010 года [63], до того времени велись споры об их легитимности.
В 2009 году было принято Постановление Правительства РФ «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросу взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет», где под системой действительности подразумевались просто все правительственные реестры и порталы [65].
Чрезвычайно интересны особенности «информационного» законодательного процесса в Украине, ведь здесь, в отличие от других стран мира, повсюду в законодательстве встречаются упоминания о создании именно информационно-аналитической системы в рамках развития информационного общества и электронного управления, однако почти ничего по этому поводу не было сделано. Остановимся подробнее на этом процессе.
Базовыми для процессов информатизации Украины есть три основных Законы Украины: «О Концепции Национальной программы информатизации», «О национальной программе информатизации» и «Об основных принципах развития информационного общества Украины на 2007-2015 годы». В большинстве из этих законов и принятых в их практической имплементации нормативных документах, упоминается о необходимости создания информационно-аналитических систем органов государственной власти.
Ли не первое на официальном уровне идея создания подобных систем появилась в Указе Президента Украины № 663/97 «О решении Совета национальной безопасности и обороны Украины от 17 июня 1997 года« О неотложных мерах по упорядочению системы осуществления государственной информационной политики и усовершенствования государственного регулирования информационных отношений »[78]. Этим Указом Кабинета Министров Украины указывалось на необходимость «разработать в двухмесячный срок и внедрить план мероприятий по формированию информационно-аналитической системы органов государственной власти». Кроме того, данным Указом отмечалась целесообразность «принять меры к образованию корпоративной информационной сети, которая будет связывать научно-исследовательские учреждения, организации министерств, других центральных органов исполнительной власти и академические учреждения на основе существующей региональной компьютерной сети и региональных центров научно-технической и экономической информации Министерства Украины по делам науки и технологий ». Этим же Указом Кабинет Министров Украины обязывался представить в двухмесячный срок предложения по реформированию системы государственного управления процессами «постепенного перехода к централизованной структуры государственного управления процессами информатизации государственных органов, созданию специальных телекоммуникационных систем, специальных информационных систем и ресурсов, обеспечения информационной безопасности и формирования национальной информационной инфраструктуры ».
В 1998 году появился Закон Украины «О Концепции Национальной программы информатизации» [75], в котором частично было решено часть поставленных Указом Президента задач. Уже на уровне Концепции 1998 года была заложена задача «создать комплекс информационных технологий и средств информатизации для сбора, хранения, анализа и обработки больших объемов информации о состоянии социально-экономических процессов в Украине с целью обеспечения принятия решений органами государственной власти». Для этого предполагалось «осуществить интеграцию существующих информационных систем органов государственной власти и органов местного самоуправления и информационных ресурсов, то есть создать единую информационно-телекоммуникационную систему сбора, обработки и передачи данных, необходимых для принятия стратегически важных решений в сфере экономики, внутренней и внешней политики».
Соответствующие задачи Концепции нашли свое отражение и в Законе Украины «О Национальной программе информатизации» от 4 февраля 1998 года [76], который определяет стратегию решения проблемы обеспечения информационных потребностей и информационной поддержки социально-экономической, экологической, научно-технической, оборонной, национально-культурной и иной деятельности в сферах общегосударственного значения. Была сформулирована задача создать общегосударственную сеть информационного обеспечения науки, образования, культуры, здравоохранения и т.д., систему информационно-аналитической поддержки деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Согласно ст. 9 Закона «Порядок представления и утверждения Национальной программы информатизации» Верховная Рада Украины формирует задачи Национальной программы информатизации на следующие три года и объемы их бюджетного применения. Соответствующие Постановления Верховной Рады Украины «Об утверждении Задач Национальной программы информатизации» принимались Верховной Радой Украины в 1999 году (задачи на 1999-2001 годы) [69], 2000 году (задачи на 2000-2002 годы) [70], и в 2006 году (задачи на 2006-2008 годы) [71]. Постановление об утверждении Задач Национальной программы информатизации на 2003-2005 годы так и не была принята Верховной Радой [72], а соответствующее постановление о задачах на 2010-2012 годы была отозвана Кабинетом Министров в марте 2010 года и обновленный вариант не вносился [73] .
15 декабря 2004 на рассмотрение Верховной Рады Украины был внесен законопроект «Об Общегосударственной программе« Электронная Украина »на 2005-2012 годы». В пояснительной записке к законопроекту отмечалось, что в рамках выполнения данной программы предусматривается «создание Интегрированной информационно-аналитической системы органов государственной власти и органов местного самоуправления» [68] с ориентировочным объемом финансирования 124,7 млн. грн .. Однако, данный законопроект не прошел даже первое чтение. Несмотря на то, что Программой деятельности Кабинета Министров "Навстречу людям" (от 4.12.2005) предусматривалась необходимость «интеграции отраслевых и региональных программ в сфере информатизации и компьютеризации в рамках единой общегосударственной программы« Электронная Украина », законопроект больше не дорабатывался и не вносился на рассмотрение Верховной Рады Украины.
Указ Президента Украины «О первоочередных задачах по внедрению новейших информационных технологий» от 20 октября 2005 года частично дублирует некоторые пункты из Закона Украины «О Национальной программе информатизации», в той части, которая относится к созданию информационно-аналитических систем и отмечает, что в течение 2005 -2006 лет Кабинет Министров Украины «принять меры к созданию общегосударственных информационных систем, прежде всего по вопросам здравоохранения, образования, науки, окружающей среды» [77]. Вместе с 2010 года было запланировано «создание интегрированных информационно-аналитических систем органов государственной власти и органов местного самоуправления, правоохранительных органов». Среди прочего, данным Указом Президента Украины утверждалась роль Национальной системы конфиденциальной связи и ее использование для организации единой системы информационного обмена между органами государственной власти и органами местного самоуправления ».
Во исполнение Указа Президента Украины «О решении Совета национальной безопасности и обороны Украины от 17 июня 1997 года« О неотложных мерах по упорядочению системы осуществления государственной информационной политики и усовершенствования государственного регулирования информационных отношений »Кабинет Министров Украины принял Постановление« Об утверждении плана мероприятий по формированию информационно -аналитической системы органов государственной власти »(от 16 февраля 1998 года), в которой было предложено целый ряд мероприятий по формированию информационно-аналитической системы органов государственной власти, в частности: до сентября 1998 года предполагалось создание Концепции формирования и функционирования ИАС, а к концу 2003 году закончить создание самой системы. Проект этой Концепции был разработан и текст ее был размещен на сайте Кабинета Министров Украины [67], однако так и не был утвержден, а в 2001 году Постановление от 16 февраля 1998 года вообще утратило силу.
В соответствии с Законом Украины «О национальной программе информатизации» было принято Постановление Кабинета Министров Украины «Об утверждении Положения о формировании и выполнении Национальной программы информатизации» (от 31 августа 1998 года), которая определяет субъектов и порядок формирования Национальной программы информатизации, выполнение и контроль за выполнением этой программы, отчетность и источники финансирования. Кроме того, ежегодно начиная с 1999 года утверждается Распоряжением Кабинета Министров Украины «Об утверждении перечня заданий (проектов) Национальной программы информатизации на следующий год, их государственных заказчиков и объемов финансирования».
В своем большинстве, задачи в рамках НПИ 2009 года является продолжением тех задач, которые были запланированы еще в первой Постановлении 1999 года и не несут в себе никаких кардинальных решений. К тому же, если в соответствии с Постановлением 1999 предполагалось выделить на создание интегрированной информационно-аналитической системы органов государственной власти и местного самоуправления, 500 тыс. грн., То в 2000 году уже 400 тыс. грн., В 2002 - 200 тыс. грн ., а в 2003 - 120 тыс., несмотря на то, что объем задач только расширялся.
За период 2003-2009 г.г. в одном из распоряжений Кабинета Министров Украины из задач НПИ на текущий год идея о создании интегрированной информационно-аналитической системы органов государственной власти и местного самоуправления не упоминалась, а основные пункты программы были сосредоточены на создании локальных (в рамках определенных ведомств) информационно-аналитических систем и поддержание и расширение Единого портала органов государственной власти. Несмотря на то, что украинские юристы, документоведов и специалисты в области информационных технологий выполнили достаточно большую работу в этом направлении и стараются своевременно реагировать на происходящие в мире новейших информационных технологий, до сих пор не разработаны или не реализованы должным образом такие важные составляющие, как электронная подпись и электронный документооборот.
В частности, Закон Украины «Об электронной цифровой подписи» был утвержден еще в 2003 году, а реальный первый цифровой подписи в государственном документообороте было поставлено только 22 апреля 2010 года руководитель Днепропетровской и Одесской областей. С этой подписи, как сообщают СМИ, начнется пилотная программа по электронного управления между этими двумя регионами [90]. Понятно, что при таком уровне развития электронного документооборота невозможно говорить о создании в Украине государственных систем управления, тем более, общегосударственных.
Как мы видим, нормативно-правовые аспекты существования систем, подобных АСУ в государственных масштабах, выступают сегодня, увы, чаще в качестве тормоза, а не движителя процесса их создания и внедрения. Главным приоритетом сегодня является образование электронных правительственных структур, основной задачей которых является предоставление информации гражданам, и, с недавних пор, сбор и обработка такой информации и предоставления государственных и некоторых финансовых услуг с использованием сети Интернет. Это очень отдаленно напоминает нам об идее ОГАС. Несмотря на некоторую чисто внешнее сходство, эти системы имеют по ОГАС очень мало общего.
0
